宿 玥
编者按：
近年来，各地区相继出台了社区准入制度。本文对社区准入工作制的剖析思考，相信对于完善社区减负工作、提升基层治理能力，有一定的启迪和借鉴意义。
社区准入工作制是社区清单式治理的组成部分，是十八届三中全会以来各级政府都在积极推行的“三张清单”在基层的延伸应用。社区工作准入制体现了边界管理思想，通过明确社区工作事项、社区职责、社区印章管理、社区公共服务等诸多清单，实现城市社区治理主体的职能、事项、资源及流程方法的清晰化、标准化，从而避免基层自治组织的行政化及与上级各部门由于权责不清而互相推诿扯皮等现象，所以，社区准入工作制是实现社会治理精细化的重要手段，是基层社会治理现代化的重要途径。
近几年，全国各地实行的社区工作准入制，对于厘清基层政府和自治组织的职能边界，推动社区回归本质，减负增效起到了极大的推动作用，同时，我们还应该清醒地看到，社区工作准入制在实际运行中的三大环节仍存在以下几个突出问题：
首先，社区工作准入制的清单制定环节存在三个问题：一是清单制定的静态化和滞后性。许多城市于2015年出台了社区准入清单，依据的是2015年之前的相关法律法规、政策办法，之后并没有及时进行动态跟进调整，特别是2016年9月1日实施的慈善法，2017年6月12日发布实施的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》、2018年12月29日修订的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》等都涉及社区相关清单的内容，应及时调整补充；二是清单制定标准不统一，全国各地出台的社区同类清单的工作任务总数甚至相差几十项之多，例如，2015年大连市出台的社区准入制的三份目录清单，明确了2015年社区应完成的工作事项共85项。而同年青岛市出台的社区准入目录清单明确社区应完成的工作事项都只有48项，这说明清单的制定标准很不统一，难以从数量上进行横向比较；三是清单制定主体单一，虽然相关政府部门在制定清单时严格依据法律法规、政策文件，但作为基层政府和社会连接枢纽的自治组织——社区来说，让社区居民、代表企业、专家学者进入清单的制定过程，才能让清单所体现的政社边界更加合理和更易落实。
其次，社区工作准入制的落实环节存在两个问题：一是执行清单的随意化，清单制定的目的是明晰化和标准化，但在执行过程中，恰恰会产生模糊性和不确定性，虽然目前进入社区的事项总量削减了一半，但上级政府布置给社区的各项工作仍能归口为目前的几十项事项之中，例如，大连市出台的《社区居委会依法（规）协助完成工作事项》中规定“协助开展实有人口管理服务工作”，“协助”“实有人口” “管理服务”都是宏观、模糊的词语，可以囊括方方面面的内容，这样的清单无法拦截上级政府向社区随意、临时性的布置任务，社区对于这种模糊问题没有权力明确说“不”；二是清单执行过程中的形式主义现象，一些城市的社区准入制虽然出台较早，但存在走过场，只做表面文章现象，很多社区工作者认为社区准入制并没有起到减负效应，相反，社区承担的行政事务越来越多，甚至认为清单形同虚设。
最后，社区工作准入制的监管环节存在两个问题：一是评估机制未跟进，评估是最重要的监管方式和承前启后的关键环节，有些地方公布了社区准入制之后就完事大吉，还有的地方虽然建立了社区准入的评估机制并聘请第三方操作，但是评估结果没有实际应用价值；二是问责机制缺失或乏力，对于评估不合格的社区后续如何整改落实，对于大部分非满分社区后续如何提升完善等问题是评估问责的主要目的，这些问题的解决不仅涉及民政部门，还需要各个县区、乡镇、街道等基层政府给予人财物和体制机制的保障，如果没有问责机制，不能对诸多相关主体形成硬约束，社区准入制无从保障。
社区准入机制作为对社区减负增效、提升基层治理能力的有效制度，必须长期坚持并发挥实效，建议从以下三方面着手加以改进完善：
其一，科学制定社区准入相关清单目录。首先，清单制定要实现动态性，清单不仅要与新出台或新修订的法律法规、相关政策保持一致，也要与基层政府或者派出机关的权责变化及其权责清单相统一，更要迎合社区居民的需要不断丰富完善。所以，在清单制定过程中，不仅要多种途径充分调研，也要吸纳各方代表加入到相关清单的制定过程中；其次，清单制定要实现标准化，建议国家出台城市社区治理清单编制的指导意见，提供统一的设定标准，市区基层政府可以在统一的标准下，出台符合社区实际的自治清单；再次，清单制定要体现问题导向，用来解决城市社区治理的重点和难点问题，例如，宁波市江北区围绕居民小区（村）中多发易发的违法事项，制定一张执法清单，详细梳理50多个行政执法主体单位、涉及几十部法律条文，汇总民生执法事项23类、55种情形，保证事事有人管，问题清单契合城市社区精细化治理的需要,聚焦“问题”一针见血并精准靶向施策；最后，清单制定要增强可操作性，深圳市龙岗区于2018年修改了2014年的社区工作事项清单，由原来的51项细化为256项，特别是将社区承担主体责任的事项由之前的27项细化为158项，界定得更具体、实际操作更明确，为社区准入制的落实提供了具体指南。
其二，严格落实社区准入制相关要求。首先，民政部门、区政府等相关部门可以开展专项治理行动，通过联席会议定期“通气”、组织开展专项督导、定期监督检查，并纳入党委、政府督查和基层政府责任目标考核范围，确保取得实效；其次，加强社区人才建设和基础建设，社区准入工作制明确了社区要强化自治、服务等职能的方向，这对社区工作人员的能力和素质都是极大的挑战，加强社区建设迫在眉睫,通过专业培训调整优化队伍、落实社区的“人、财、物”保障,也是社区准入制贯彻执行的必要条件；再次，加快基层政府体制改革步伐，从根本和长远来说，社区治理现代化以政府转变职能，明确权责为前提，只有街乡政府权责明确，减负松绑，社区准入工作制才能有被严格执行的良好环境。
其三，规范落实常态化监管机制。首先，评估问责缺一不可，为了确保社区准入制的落实，要在委托第三方开展阶段性评估工作的基础上，通过完善责任追究等配套制度，对违背清单治理事项、执行清单不力的情况进行及时有效的追究问责，以确保社区准入制执行的严肃性和有效性；其次，建立社区减负增效工作投诉制度，长期以来，社区作为基层服务“终端”，经常会被不得不完成的各项检查、评比考核、创建活动等要求的材料、台账所累,社区工作者想做好联系居民、服务群众的本职工作却有心无力又敢怒不敢言，针对县区、街乡镇社区准入工作落实不力、相互推诿，各职能部门绕过街乡等基层政府直接下派任务等行为，可以通过投诉制度由纪检监察部门对违反相关规定行为及时受理，追责并督促限期整改；再次，动员多主体监督，作为落实社区准入制最大受益群体的社区居民应成为最有效监督者，政府相关部门应通过信息公开、宣传、解读加强舆论引导，广泛发动群众参与，为自下而上的监督机制提供主体保障和信息基础。
（作者单位：中共大连市委党校公共与社会管理教研部）
信息来源：中国社会报